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依法询问质询 提高监督实效
文章作者亭湖人大      文章来源      发布时间2011-04-21

        吴邦国委员长在十一届全国人大第三次会议上提出,今年全国人大常委会将根据有关法律的规定,依法开展专题询问和质询。吴邦国委员长的这一要求,不仅适用于全国人大常委会的监督工作,而且对于地方人大常委会加强社会主义民主法制建设,增强监督工作的力度,提高监督工作的实效,具有极为重要的指导意义。

  询问和质询是人大常委会对“一府两院”实施监督的法定形式。所谓询问,是指人大常委会组成人员在对某项工作的有关方面不了解时,要求行政、审判、检察机关作出说明和解释。询问实际上是一种了解权。询问的目的在于了解情况,比如在听取政府的有关专项工作报告时,由于对报告中涉及的某些具体问题不了解、不熟悉、不清楚,为了确保审议工作的严肃性,提高审议工作的质量,常委会组成人员认为有必要,就可以向有关国家机关提出询问。询问可以是书面的,也可以是口头的。被询问者应当答复,作出说明和解释。询问这种监督形式,保证了受监督机关必须向监督机关提供必要的有关工作情况和资料。

  质询是指常委会组成人员依照法律规定,联名对本级政府及其工作部门和人民法院、人民检察院提出质问,并要求答复。质询一般是在常委会组成人员对行政、审判、检察机关的某项工作不满意的情况下采取的一种具有强制性的监督方式。质询案必须一事一案,写明质询对象、质询问题和内容。监督法规定,常委会组成人员在常委会上提出的质询案,受质询者必须在规定的时限内作出答复。提出质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或主任会议决定,由受质询机关再作答复。

  询问和质询都是人大常委会监督权的运用方式。常委会组成人员的询问权和质询权,来源于人大常委会的监督权;询问和质询,均以常委会组成人员的个人名义提出问题,由有关国家机关作出答复;询问和质询的目的,是为了督促和支持国家机关更好地履行职责,服务人民群众。询问和质询的不同点,主要有以下五个方面:一是从程序上看。询问的程序比较简单,随问随答;质询的程序比较严格,必须依照法律规定进行。二是从力度上看。询问比较随和、宽松;质询较为严肃,刚性较强。提出质询案的常委会组成人员,对答复不满意的,还可以要求重新进行答复。三是从提出的人数要求上看。询问可以一人提出,也可以几个人联合提出;质询必须由符合法律规定的人数联名提出,而且要使用书面形式。四是从涉及的内容上看。询问的问题大多数与正在审议的议案和专项工作报告有关,一般是在审议议案和专项工作报告时提出;质询在常委会会议期间随时可以提出,质询的问题可以与正在审议的议案和专项工作报告有关,也可以完全无关。五是从各自的功能上看。询问的功能,主要是获取情况,同时也有批评的功能;质询的功能,主要是批评,同时也有获取情况的功能。两者之间的侧重点有所不同。六是从答复要求上看。询问可以由被询问机关的负责人答复,也可以由其下属机构的有关负责人答复;质询必须由受质询机关的负责人答复。询问通常由被询问机关当场口头答复;而质询,受质询机关必须根据要求,或是予以口头答复,或是作出书面答复。

  与听取专项工作报告、检查法律法规实施情况、备案审查规范性文件、对特定问题开展调查等监督形式相比,询问和质询具有简便易行、针对性强、便于重复使用等特点。其作用主要有三:

  首先,有利于沟通了解,增进共识。从某种意义上说,常委会组成人员对不清楚、不理解、不满意的有关事项提出询问或质询,有关国家机关负责同志作出说明或答复,是常委会与“一府两院”的一种工作沟通和信息交流。通过这一过程,一方面可以使“一府两院”对有关工作的要求、人民群众的反映和下一步的努力方向等有了更加清醒的认识和充分的了解,另一方面可以使常委会全面深入了解有关工作的情况,充分反映人民群众的意愿,推动行政、审判、检察工作沿着法制的轨道和人民群众的意愿健康有序高效运作。

  其次,有利于提升合力,形成良性互动。在我国,人大及其常委会与行政、审判、检察机关的职责不同,分工不同,但工作的目的是一致的,都是为人民服务,建设有中国特色的社会主义。人大常委会依法开展询问和质询,能够有效地促进国家机关既各司其职,又密切配合,紧紧围绕党和国家工作的大局,围绕改革发展稳定中的热点难点问题,围绕事关人民群众切身利益的问题,集中力量,突出要点,抓住关键,扎实工作,努力取得党和人民满意的效果。

  再次,有利于强化监督,促进改进工作。依法开展询问和质询,有助于人大常委会及时了解和发现“一府两院”工作中的薄弱环节和问题,促进其进一步提高依法行政、公正司法能力和水平,努力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益;有利于及时检举揭露“一府两院”工作人员中出现的严重违法渎职行为,积极惩治腐败,保持公务人员队伍的清正廉洁,保证国家行政、审判、检察机关更好地服务人民群众,为人民谋福祉。

  改革开放以来,地方各级人大召开常委会会议,一般都安排政府及其有关部门和“两院”的负责同志列席会议。这些列席会议的对象,一方面听取常委会组成人员的审议发言,另一方面,随时回答组成人员的询问。相比而言,询问的使用频率比较高,比较正常,而质询的运用却非常少,有些地方人大常委会根本没有使用过。出现这种状况,不是法律不明确,也不是操作上有什么大的困难,主要是思想认识上存在障碍和偏差,影响了质询这一监督方法的使用。

  思想认识偏差之一,仅仅看到质询的制约一面,忽视了质询的支持一面。常委会组成人员提出质询案,指出“一府两院”有关工作中存在的问题,督促其加以改进,固然是对行政、审判、检察机关的一种监督,但这种监督与“一府两院”的工作目的是完全一致的。从产生的作用和效果上看,质询对“一府两院”的工作是一种支持、一种有力地推动和促进。尽管改革开放三十多年来,社会主义民主法制建设不断深入发展,但时至今日,无论是在“一府两院”工作的同志当中,还是在从事地方人大工作的干部中间,都有一些同志仍然把人大的监督看成是“挑刺头”、“找毛病”,对质询工作的内涵和价值取向缺乏正确的理解。这是导致不敢使用、不善于使用质询的一大原因。

  思想认识偏差之二,仅仅看到质询具有严肃性的一面,忽视了质询具有增进和谐的一面。常委会组成人员对某项工作感到不满意,依法提出质询案,指出有关问题,提出了批评、建议和意见,要求予以改进或纠正,这对“一府两院”有关方面有的负责同志来说,一时可能会感到有点不顺耳,觉得面子上有点难堪。但通过加强学习,冷静思考,这些同志就会增加对人大质询的理解。特别是在通过接受监督,使工作取得新进展、新成效、新突破,受到社会各方面的肯定和称赞后,这些同志会更加体会到人大监督的必要性和重要性。因此,依法开展质询,人大常委会与“一府两院”的关系不仅不会紧张疏远,而且会变得更加融洽和谐。

  思想认识偏差之三,仅仅看到质询具有严格的程序,忽视了质询可以经常、反复使用的一面。虽然有关法律对提出质询案的主体、法定人数以及答复程序等都作了较为严格的规定,但有关法律对质询的次数并没有作出限制。根据有关法律,对同一机关,不同常委会组成人可以分别提出质询;常委会组成人员也可以在同一次会议上对不同机关同时提出质询。多年来,地方人大的同志对质询程序的严格性理解比较深刻,执行也比较认真,而对质询具有的经常性、反复运用性的特征却普遍认识不足,因此,在监督工作中,很少使用这一方法,甚至将其弃之于一旁。

  询问和质询作为一种重要的监督方法,应当受到地方人大常委会的高度重视。地方人大常委会必须加强学习,提高认识,精心组织,积极推进,使询问和质询这一监督形式落到实处,达到法律设计的功效。

  一是要提高认识,增强依法履职的责任感和使命感。常委会组成人员是常委会询问和质询工作的主体。地方人大常委会要依法开展询问和质询工作,努力发挥询问和质询监督措施的作用,必须着力提高常委会组成人员的素质,增强常委会组成人员依法履职的积极性、主动性和自觉性。要加强宪法和《监督法》等法律的学习,使常委会组成人员深刻理解询问和质询的作用,充分认识询问和质询的特点,努力掌握法律关于询问和质询的具体规定和要求。要切实增强组成人员依法开展询问和质询的意识,不断提高常委会依法开展询问和质询的能力和水平,推动地方人大询问和质询工作迈步前行。

  二是要认真调查研究,精心做好准备。调查研究是人大工作的谋事之基,成事之道。开展质询,首先要弄清事实,了解事情发展的来龙去脉,掌握第一手的资料。要在此基础上,经过分析,确定需要质询的是不是本行政区域地方国家行政、审判、检察机关职权范围内的事情,是不是本行政区域内的重大问题或有重大影响的问题。如果不是就不宜作为质询案提出来。只有这样,质询才能问到点子上,抓到关键处,体现出针对性和实效性。同样,虽然询问的内容比较广泛,方法比较灵活,但在运用时也不能过分随意。提出问题,要求回答,也要突出重点,抓住关键。因此,也应提前做好调研工作,精心准备,以确保提出的问题能够紧扣会议议案和审议的专项工作报告内容,是组成人员履行职责必须掌握和了解的情况,体现出较高的参政议政能力和水平。

  三是要坚持依法办事,严格遵守法律规定。质询是一项庄重而严肃的法律行为,它的提出、决定、提交和答复,都必须符合法律要求和法律程序。首先,联名提出质询的常委会组成人员的人数要符合法律规定。其次,提出质询必须以书面的形式,以示严肃和慎重。再次,质询案提出后,须经人大常委会主任会议决定提交受质询机关,受质询机关负责人必须认真答复。第四,对答复不满意的,常委会组成人员可以要求重新答复,或依法采取其它措施。严格依法办事,按法定程序运作,使质询规范化、程序化、法制化,可以有效地增强质询的严肃性、权威性和实效性,充分发挥质询所特有的监督功能作用。

  四是既要敢于监督,又要善于监督。当务之急,首先要解决的是敢于监督。作为地方国家权力机关的组成人员,一定要牢记使命,不辱重托,以浩然正气、敢于碰硬的勇气、积极开拓的锐气,依法开展询问和质询工作。要坚持不询问不质询则罢,一询问一质询就一抓到底,不达目的绝不罢手,以防止被询问机关和受质询机关答复不负责任,搪塞应付。要坚持努力,不懈工作,依法履行职责,使询问和质询成为人大常委会的一项经常性、反复运用的监督举措,努力提高监督实效,推动人大监督工作不断开创新局面。

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