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从增强人大督办代表建议实效谈起
文章作者亭湖人大      文章来源      发布时间2015-09-17

 

从增强人大督办代表建议实效谈起
亭湖区人大常委会副主任、党组副书记    王正方
                                   
人大代表向本级国家机关提出议案和建议、批评、意见(以下简称“代表建议”),是宪法和法律赋予的民主权利,是代表人民直接参与管理国家和社会事务,实现政治参与、民主监督的有效形式和具体途径。如何适应新常态、新要求,加强和改进代表建议督办工作,并通过督办提高代表建议的办理质量,尽最大可能让代表提出的问题得到解决,是各级人大常委会的一项重要职责,也是摆在各级人大常委会面前的一项重要课题。下面,结合近年来亭湖区人大常委会督办代表建议的探索和实践,谈几点初浅的思考和认识,不当之处敬请批评指正。
一、代表建议督办工作的亭湖实践
代表建议怎样规范办理?人大督办方式有哪些?怎样督办才能取得实效?本届人大常委会带着这些思考和问题,积极创新工作思路,不断丰富督办方式,加大督办工作力度,代表建议办理工作实现了历史性的突破,代表建议满意率、办成率逐年提高。
在规范督办流程上着眼,实现文来文往人来人往的突破。当前,一些承办部门在办理代表建议时,存在认识不够到位、责任不够明确、程序不够规范、落实不够有力等问题,导致代表建议办理流于形式。为此,区人大常委会在规范督办流程、落实工作责任等方面探索实践,制定出台《亭湖区人大常委会代表议案和建议、批评、意见督办工作实施细则》,采取十步督办法,从组织代表提出合理化建议到办理结果的综合运用,把督办工作分成10个环节,对每一个环节都提出明确要求,落实具体责任,进行分步实施,逐项加以推进,从而保证了代表建议督办工作到位而不脱节。2014年,我们撰写的《抓过程重结果代表建议十步督办》一文被《人民与权力》杂志刊登。
在增加督办合力上着手,实现点对点点面结合的突破。监督力量充足与否,直接关系到代表建议督办工作能否横向到边、纵向到底。就此,我们制定出台《关于挂钩督查区人大代表议案、建议、批评和意见办理工作的意见》,一改“一贯制”由人代委点对点的督办模式,建立各工作委员会合力督办的点面结合模式。把所有建议按内容分财经、农业、环资与城建、社会事业及政权政法等几大类,全部落实到对应的6个工作委员会进行逐件跟踪督查,常委会分管主任分别牵头进行对口挂钩督办。同时,各工作委员会遴选2-3具有带动性、示范性、长远性的代表建议作为年度重点建议,实行“重点重抓”,以点带面、确保实效。今年8月份,江苏人大发布以《全程跟踪督办代表建议办理》为题,对我区的做法给予肯定。
在提高代表满意率上着力,实现被满意真满意的突破。代表不满意却被满意的现象已成为当前制约建议办理工作取得实效的瓶颈,一些代表反应强烈。为此,区人大常委会不断健全和完善建议办理反馈渠道,编印纸质的建议办理情况反馈单,一单四份、一份四联,统一编码登记留存,分头寄送、统一填报,并实行四级签字制度,办理情况反馈单由承办人、承办单位分管领导和主要负责人、政府分管领导签字,代表满意度反馈单由代表填写签字,直接寄送区人大办汇总。代表满意度实现网上评价”向“线下反馈”的转变,有效避免了代表“很为难”、“被满意”。今年6月份,我们采写的《力求满意率不“缩水”》一文被《人民代表报》刊登。
在强化跟踪督办上着实,实现当年督办跨年督办的突破。办理工作的落脚点和出发点是解决问题,促进工作。区人大常委会注重建议办理工作的连续性,对需跨年度办理的代表建议,实行滚动办理,逐件制定办理计划、明确办理时限、细化办理措施,做到切实可行、按期落实到位。对当年未办结的代表建议列入次年建议交办工作之中,确保代表建议件件有回音,事事有落实。同时,建立基础台账和督办档案,对建议内容、责任措施、督办反馈、办理结果等登记造册,实行建账销号制度,保证了每件代表建议的办理不因年度变更、领导人的更换而不了了之。《中国人大》第372期将跨年督办代表建议的做法作为2014年江苏人大特色工作做了介绍。
在确保监督实效上着落,实现审议报告票决报告的突破。实践证明,将建议办理工作作为正常监督议题,听取情况报告、作出审议意见,并不能克服一些承办部门只闭门答卷、不亲临一线,只求形式上满意”、不求办理实效的弊端。鉴于此,区人大常委会强化刚性监督手段运用,在建议办理结束后,对办理工作进行全面盘点,组织常委会组成人员进行满意度测评。对测评不满意率达到30%(含)以上的,要求相关承办部门在规定时限内整改落实或重新办理,并向常委会会议书面报告办理工作整改落实情况。
在拓宽监督渠道上着想,实现背对背面对面的突破。以往,代表建议办理结果怎样?办理成效如何?代表不知晓,群众不知情,社会关注度不高。区人大常委会不断拓宽监督渠道,通过纸质材料、公示牌、专题片和电视、微信、网络等媒体,将代表建议办理的真实情况告知代表。特别是借助人代会这个平台,在召开代表大会的预备会议上,本届人大常委会每年都制作了一部10分钟的《向代表汇报,请代表评议》的专题片进行播放,将代表建议办理过程、满意度、办成率均向全体代表全盘通报,震动很大,代表反响较好。
二、制约代表建议办理实效的因素分析
办理和落实人大代表建议是法律赋予“一府两院”及其工作部门的法定职责。督办代表建议也是人大工作的一块“责任田”。然而,一些承办部门对代表建议仅作一纸答复,不求办理实效,难以让代表真正满意,导致整体办理实效与代表和群众的期望有很大差距。究其原因,我们认为主要有四个方面:
(一)思想认识不到位,存在认识“浅”的问题。有少数人,特别是个别领导干部对建议办理工作思想重视程度不够,存在一些模糊认识,不把接受人大监督作为法律义务,相反看成是人大代表“挑剔”、“找茬”,工作存在厌烦情绪;一些承办单位总认为本部门工作是“主”,建议办理工作是“次”,只能集中精力抓本职工作、抓经济工作,无暇顾及代表建议办理;一些承办部门在接到代表建议后,既不开展调研,也不听取代表意见,更不制定办理方案,而是抱着应付的态度,一拖再拖,等到办理时限快到了才匆匆找代表“打招呼”、“做工作”,寻求一份“满意票”答复交差。
(二)沟通协调不积极,存在办理“缓”的问题。个别承办单位在办理过程中,“上门”沟通少,“单线”联系多,与提议代表的沟通不主动、不积极,特别是对属于政策规定或客观条件限制暂时不能解决的,强调客观因素多,发挥主观能动性少,没能做到积极主动地与代表联系、沟通和解释,导致办理工作进度缓慢,甚至停滞不前。一些承办单位没把办理工作提到应有的位置,存在“挂在嘴皮上、放在桌角边、搁在脑勺后”的现象,遇到困难不汇报、不沟通、不协调,不善于借助外力解决问题,导致办理工作停留在表面。一些涉及到方方面面,条条块块的,综合协调、联系配合不够有力,出现“主办推协办、协办推主办、最后都不办”的现象。
(三)办理工作不创新,存在方法“旧”的问题。一些承办单位不注重研究建议办理工作的新方法、新举措,习惯于“人大收集——政府交办——部门承办——代表评价”的旧流程、老办法,整个办理过程基本上处于人大与政府内部流转的封闭状态,外界无法及时获悉相关情况,更谈不上有效的监督。一些人大代表甚至不知道自己的建议交办给哪个单位办理?由谁具体负责?目前办到了哪个环节?一些承办单位在办理建议时缺乏与自身工作结合,没有深层次的研究分析,办理工作“套话应付多,“纸上谈兵”多,解决实际问题少,影响了办理的质量和效果。
(四)体制机制不健全,存在督办“软”的问题。由于相关法律法规对代表建议办理工作缺乏明确的考核、评价和约束机制,导致代表建议缺乏“法定效力”,办理工作缺乏“约束力”。对代表建议办理工作,政府及其督查部门往往是年初召开一次交办会,年中被动地配合人大开展一、两次办理情况的视察调查,年终对全年办理工作进行草草了结,有针对性地开展全过程督查、催办、会办不够有力。对代表建议督办工作,各地人大往往还停留在视察调查、书面审议、督查通报上,存在程序性监督较多,实际约束力较软,缺少“打破砂锅问到底”的常态监督和跟踪问效,缺乏相应的问责机制和操作细则,质询、调查、罢免等刚性监督手段更是束手高阁、鲜有尝试。
三、几点思考和建议
针对以上问题,为切实提高代表建议办理的质量和水平,我们认为应在以下几个方面予以改进和提高:
一是提高认识,明确责任,突出一个“立”。加强和改进代表建议办理工作,首先必须解决思想认识问题,特别是要解决领导干部的思想认识问题。一是要把办理和督办代表建议提高到坚持和完善人民代表大会制度,保障人民当家作主的高度。人大代表代表人民提出对各方面工作的建议、批评和意见,如果得不到重视和办理落实,怎么谈得上让人民当家作主?如果办理代表建议的部门及其工作人员不认真办理代表建议,而国家权力机关又不实施有效监督,又怎么谈得上对人民负责和依法行使职权?二是要把办理和督办代表建议提高到深入实践党的群众路线的高度。代表建议来自于基层,每件建议都与群众的切身利益息息相关。办理和督办好代表建议,就是为群众办事,为百姓谋利,是实践党的群众路线的具体表现。三是要把办理和督办代表建议提高到改进工作作风、提升履职效能的高度。要树立“主体”意识、“责任”意识,剔除“人大代表提建议是无事找事,给政府找麻烦、给部门加负担”的思想,把代表建议的办理当作是加强、改进和完善自身工作的一项重要任务来抓实,自觉提高接受人大监督的意识,不断增强依法办理代表建议的自觉性和责任感。
二是健全制度,规范程序,围绕一个“严”。加强顶层设计,加快代表建议办理工作立法进程,使代表建议办理工作既有法可依,又有章可循。一是要加快形成一套有利于提高办理落实率的办理机制,不断建立健全承办、督办、通报等工作制度,规范办理工作的原则、方法、时间和交办、催办、审查、答复、走访、复查、总结等环节的工作程序,在法定程序、法定时限、法定答复格式和办理质量上严格把关。二是要积极探索推行代表建议办理联系和“回访”、办理结果评议等制度,加强与代表的联系和沟通,把代表建议办理工作的重点放在落实代表的意见上,实现办理工作从“就事论事型”向“举一反三型”转变。三是要建立办理工作考核和惩诫机制,将承办单位的办理工作纳入部门年终考核内容之一,并实行办理工作责任书制度,实行严格考核奖惩和责任追究,保证建议的办理从一开始就严肃对待,落到实处,
三是围绕热点,狠抓难点,讲求一个“实”。代表每年提的建议都很多,涉及面很广,但总有一些热点、难点的问题,抓住并督促解决好这些问题,就抓住了办理工作的“牛鼻子”。一是各承办单位要发挥重点、难点代表建议办理的典型示范作用,变“全面办”为“重点办”,以突破“点”的实效带动“面上”整体的推进,促进建议办理工作的质量和效率的提升。二是各地人大常委会每年要有侧重地选择一批重点、难点的代表建议作为跟踪监督的焦点,扭住不放、一抓到底,多做督促、协调、通报、询问、评议工作,推动这些代表建议尽快办理到位、取得实效。三是要探索开展督查“前置化”、督办“重点化”、分析“节点化”、结果“公开化”等工作,充分利用一切可用资源和力量,真正把问题的解决落实在具体行动上,最终实现从“纸面上的满意”向“内心里的满意”转变。

四是跟踪问效,讲求实效,实现一个“结”。办结率是衡量代表建议办理工作和督办工作好差的根本标准。一是要充分发挥会议督办、联合督办、跟踪督办的作用,形成人大常委会、专委会、督查中心等多方面合力,以增强办理和督办工作的实效性。二是要强化“督办”意识,把抓落实与督办融为一体,对代表建议办理工作做到多问、多催、多逼,做到督查勤、情况明、底数清,对督查发现的问题有分析、有对策、有通报,推动承办单位加快办理进度,提高办理质量。三是要发挥代表履行职责的主观能动性,让代表参与到整个建议办理工作环节中,看一看建议的答复是否满意、落实的方案是否可行、推进的措施是否得力、办理的效果是否明显。四是要利用报刊、杂志、电视、网络等新闻媒体和网站、微信等信息化平台的宣传、教育、监督功能,加大对建议办理的力度、深度、广度的报道,公开建议内容,报道办理过程,公布办理结果及代表的满意度,让全社会来监督和点评。

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